ПЛАН

1. Роль міжнародного права у регулюванні правового становища населення.

2. Міжнародно-правове регулювання питань громадянства.

3. Міжнародно-правове регулювання статусу іноземців.

4. Міжнародно-правове регулювання статусу біженців, переміщених осіб та вимушених переселенців.

5. Політичний притулок, його види та умови надання.

 1. Роль міжнародного права у регулюванні правового становища населення

Традиційно правовий статус населення визначається законодавством держави, під чиїм суверенітетом перебуває територія, на якій це населення проживає. Однак сучасне міжнародне право виходить з того, що деякі аспекти статусу населення не можуть бути у виключній компетенції держави і регулюються нормами міжнародного права. Існує значна кількість норм міжнародного права, що прямо чи опосередковано впливають на становище населення (як в цілому, так і окремих його груп або навіть окремих осіб). Ці норми стосуються, перш за все, прав людини, правового становища іноземців, осіб без громадянства, біженців, екстрадиції злочинців, надання притулку тощо. Деякі з них можуть прямо діяти на території тієї чи іншої держави, інші зобов’язують державу приймати внутрішні правові акти щодо статусу населення.

У міжнародному праві, так само як і внутрішньому праві більшості країн світу, немає однозначного і чіткого визначення поняття „населення”, хоча воно само часто використовується у різноманітних актах. Загалом населення розуміється як проста сукупність індивідів, що проживають на території держави чи її адміністративно-територіальної одиниці. За цією ознакою категорія „населення” суттєво відрізняється від подібних категорій, зокрема, „нація”, „народ”, „етнос”, ознакою яких є наявність певної єдності, як правило, історичної, соціальної, культурної чи мовної.

Населення – це сукупність індивідів, які постійно чи тимчасово проживають на території певної держави і підпадають під дію її юрисдикції.

Населення будь-якої держави складається з таких основних категорій осіб:

· громадяни або піддані;

· іноземні громадяни;

· особи без громадянства.

Крім цього, можуть виділятися проміжні групи населення, наприклад, особи з множинним (поліпатриди), в т.ч. подвійним (біпатриди) громадянством. Однак, необхідно розуміти, що поліпатриди та біпатриди матимуть специфічний статус лише у випадку перебування на території однієї з держав, громадянство яких вони мають. У випадку перебування на території третіх держав їхній правовий статус нічим не відрізнятиметься від статусу інших іноземців з одним громадянством.

До складу населення певної країни не включаються фізичні особи з міжнародними імунітетами, наприклад, персонал дипломатичних представництв та консульських установ, глави іноземних держав та урядів тощо, оскільки вони не підпадають під юрисдикцію держави перебування.

Залежно від часу перебування на території держави фізичні особи поділяються на резидентів, які постійно проживають на її території країни, і нерезидентів, які перебувають на ній тимчасово. Критерії віднесення певної особи до числа резидентів чи нерезидентів визначаються національним законодавством, як правило, податковим. Так, відповідно до п. 1.20.1 Закону України від 22.05.2003 р. „Про податок з доходів фізичних осіб” резидентом України вважається фізична особа, яка має місце проживання в Україні. У разі якщо фізична особа має місце проживання також в іноземній державі, вона вважається резидентом, якщо така особа має місце постійного проживання в Україні; якщо особа має місце постійного проживання також в іноземній державі, вона вважається резидентом, якщо має більш тісні особисті чи економічні зв’язки (центр життєвих інтересів) в Україні. У разі якщо державу, в якій фізична особа має центр життєвих інтересів, не можна визначити, або якщо фізична особа не має місця постійного проживання у жодній з держав, вона вважається резидентом, якщо перебуває в Україні не менше 183 днів (включаючи день приїзду та від’їзду) протягом періоду або періодів податкового року. При цьому достатньою (але не виключною) умовою визначення місця знаходження центру життєвих інтересів фізичної особи вважається місце постійного проживання членів її сім’ї або її реєстрації як суб’єкта підприємницької діяльності.

 2. Міжнародно-правове регулювання питань громадянства

Громадянство як правова категорія – це інститут внутрішнього конституційного права держави, норми якого містяться, як правило, в конституціях та спеціальних законах про громадянство. При врегулюванні відносин громадянства держава не повинна порушувати не лише права та свободи людини і громадянина, а й суверенні права інших держав. Так, в Україні прийнятий і діє Закон України від 18.01.2001 р. № 2235-ІІІ “Про громадянство України” (ВВР, 2001, № 13, Ст. 65). Цей Закон розроблений з урахуванням міжнародних стандартів і містить численні відсилки до міжнародних договорів, ратифікованих Верховною Радою України.

Громадянство – це стійкий правовий зв’язок між фізичною особою та державою, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов’язках.

Громадянство як стійкий правовий зв’язок держави та громадянина є, з одного боку, невід’ємним правом людини, а з іншого – необхідним атрибутом державного суверенітету. Міжнародно-правове значення інституту громадянства полягає, перш за все, у тому, що він є підґрунтям більшості внутрішньодержавних та міжнародно-правових механізмів захисту прав людини і громадянина, тому при вирішенні питань реалізації прав і свобод на національному та світовому рівнях необхідно розв’язувати на цих рівнях і проблеми громадянства.

У державному праві зарубіжних країн (а зрідка – і у міжнародному праві) вживаються різні поняття для визначення стійкого правового зв’язку між державою та індивідом – “громадянство”, “підданство”, а також “державна (національна) належність”. Традиційним є підхід, згідно з яким громадянство (citizenship) розглядається як зв’язок людини з державою-республікою, а підданство (subjectness) – з державою-монархією. Термін “держана (національна) належність” (nationality) запозичений з британської правової термінології, де він означає правовий зв’язок з монархом громадян держав-колишніх колоній, а нині – членів Британської співдружності. Сучасна доктрина міжнародного права стоїть на позиціях, згідно з якими будь-яка належність людини державі чи тим більше монарху, а також їх зверхність над людиною неприпустима, тому вживання поряд з терміном “громадянство” термінів “підданство” та “державна (національна) належність” не допускається.

Законодавство більшості країн світу передбачає два порядки набуття громадянства – загальний та винятковий.

Способами набуття громадянства у загальному порядку є:

· філіація (набуття громадянства за народженням). Це найбільш розповсюджений спосіб. У законодавстві держав традиційно використовуються два підходи: або право крові, або право ґрунту. Право крові означає, що особа набуває громадянство батьків незалежно від місця свого народження, право ґрунту – що особа набуває громадянство тієї держави, на території якої вона народилася, незалежно від громадянства батьків. Як правило, держави виходять із принципу крові, використовуючи для деяких випадків принцип ґрунту (наприклад, якщо дитина народжується у осіб без громадянства). Саме такий підхід відображений у вітчизняному законодавстві. Зокрема, ст. 6 Закону України “Про громадянство України” серед підстав набуття громадянства України називає як народження (право крові), так і територіальне походження (право ґрунту). Часто держави обирають той чи інший принцип в залежності від зацікавленості чи незацікавленості в імміграції;

· натуралізація – це індивідуальний прийом у громадянство за клопотанням зацікавленої особи. Натуралізація може бути лише добровільною, примусова натуралізація суперечить нормам міжнародного права. Як правило, натуралізація здійснюється з урахуванням передбачених внутрішнім законодавством умов. Умовами прийняття до громадянства України є: визнання і дотримання Конституції України та законів України; зобов’язання припинити іноземне громадянство або неперебування в іноземному громадянстві; безперервне проживання на законних підставах на території України протягом останніх п’яти років; отримання дозволу на постійне проживання в Україні; володіння державною мовою або її розуміння в обсязі, достатньому для спілкування; наявність законних джерел існування. Ця умова не поширюється на осіб, яким надано статус біженця в Україні або притулок в Україні. Процедура натуралізації визначається законодавством відповідної держави і може здійснюватися за рішенням вищих органів державної влади, центральних органів управління (переважно, органів внутрішніх справ), місцевих органів державної влади або суду. Спрощений порядок натуралізації держави встановлюють для окремих категорій осіб – для усиновлених, осіб, що взяли шлюб з громадянами держави тощо. Слід мати на увазі, що в подібних випадках має місце саме спрощений порядок добровільного набуття особою громадянства, а не автоматичне його отримання, що суперечило б принципові добровільності набуття громадянства та виходу з нього. Зокрема, статті. 1-3 Конвенції про громадянство одруженої жінки 1957 р. спеціально наголошують, що ні вступ жінки у шлюб, ні факт перебування у шлюбі, ні факт розірвання шлюбу не може автоматично впливати на її громадянство;

· пожалування громадянства. Здійснюється за ініціативою органів державної влади та за згоди самої особи, як правило, за особливі заслуги перед державою або виходячи з політичних чи інших інтересів держави.

Винятковий порядок набуття громадянства, як правило пов’язаний з територіальними змінами, масовим переселенням людей та з іншими подібними подіями. Винятковий порядок при цьому діє протягом певного терміну, стосується певного кола осіб і регулюється спеціальними міжнародно-правовими або внутрішніми актами. Винятковими способами набуття громадянства є:

· оптація, тобто добровільний вибір громадянства при територіальних змінах, коли особа, за своїм розсудом, може зберегти або змінити своє громадянство. Наприклад, оптацію було застосовано при зміні державної приналежності Закарпатської України в 1945 р.;

· трансферт – автоматичний перехід населення території, що змінює свою державну приналежність, у громадянство держави, якій вона передається. Історія знає приклади, коли оптація і трансферт застосовувалися одночасно. Так, при передачі Росією Сполученим Штатам Америки Аляски російським поселенцям було надано право вибору – прийняти американське громадянство або залишити російське і повернутися в Росію (оптація), а корінне населення (алеути) автоматично отримало громадянство США (трансферт). Такий спосіб набуття громадянства не враховує волі самої людини, а тому не визнається сучасним міжнародним правом. Зокрема, відповідно до ст. 15 Загальної декларації прав людини 1948 р. кожна людина має право на громадянство; ніхто не може бути безпідставно позбавлений громадянства або права змінити своє громадянство;

· реінтеграція – поновлення громадянства, яке має характер спрощеної натуралізації. Так, відповідно до ст. 10 Закону “Про громадянство України”, особа, яка після припинення громадянства України не набула іноземного громадянства і подала заяву про поновлення у громадянстві України, реєструється громадянином України незалежно від того, проживає вона постійно в Україні чи за кордоном.

Припинення громадянства може здійснюватися в трьох формах:

1) автоматична втрата громадянства незалежно від бажання особи, як правило, внаслідок набуття нею громадянства іншої держави або внаслідок вступу на військову чи державну службу в іншій державі, а також у випадках, коли особа була натуралізована на підставі поданих завідомо неправдивих документів. У деяких державах, наприклад, США, набуття громадянства іноземної держави автоматично тягне за собою припинення громадянства США, при чому жодних спеціальних рішень державних органів з цього приводу не потрібно. Згідно зі ст. 19 Закону України “Про громадянство України” громадянство України втрачається, зокрема, якщо громадянин України після досягнення ним повноліття добровільно набув громадянство іншої держави; якщо громадянин України без згоди державних органів України добровільно вступив на військову службу, на роботу в службу безпеки, правоохоронні органи, органи юстиції або органи державної влади чи органи місцевого самоврядування іншої держави та в деяких інших випадках;

2) вихід з громадянства – це припинення громадянства на підставі рішення компетентних органів держави, винесеного за клопотанням зацікавленої особи. Вихід із громадянства може мати, залежно від законодавства конкретної країни, як вільний, так і дозвільний характер. Право громадянина змінити своє громадянство прямо передбачене ст. 15 Загальної декларації прав людини 1948 р., тому дозвільний порядок виходу із громадянства зараз застосовується лише обмеженим колом держав.

3) позбавлення громадянства здійснюється за рішенням компетентних органів як покарання за вчинення дій, що наносять шкоду державі. Як правило, такі заходи можуть застосовуватися щодо тих осіб, котрі займаються ворожою для держави діяльністю. Практика позбавлення громадянства дисидентів була поширена в СРСР. Сучасне міжнародне право розглядає практику позбавлення громадянства як таку, що порушує права людини і громадянина, проте однозначної заборони позбавлення громадянства міжнародне право не містить. Зокрема, ст. 8 Конвенції про скорочення безгромадянства 1961 р. передбачає обов’язок держави не застосовувати позбавлення громадянства лише у випадках, коли це може призвести до виникнення у особи статусу апатрида. Пункти е) та d) ст. 7 Європейської конвенції про громадянство 1997 р., які дозволяють позбавляти громадянства на підставі “відсутності справжнього зв’язку між державою та її громадянином, який постійно проживає за кордоном” та “поведінки , яка серйозно загрожує життєвим інтересам держави”, також не повною мірою узгоджуються з сучасною міжнародною доктриною прав людини. Нечіткість формулювань цих підстав надає право європейським державам, не порушуючи вимог названої Конвенції, позбавляти громадянства своїх громадян, що постійно проживають за кордоном, активних представників опозиції тощо. На принципово інших позиціях ґрунтується українське законодавство з питань громадянства. Так, ч. 1 ст. 25 Конституції України та п. 3 ст. 2 Закону України “Про громадянство України” забороняють позбавлення громадянства.

Значна частина міжнародно-правових норм, що регулюють відносини громадянства, присвячені питанням множинності громадянства (поліпатризму) та безгромадянства (апатризму)

Множинне громадянство (поліпатризм) – це правове становище фізичної особи, яка одночасно перебуває у громадянстві двох чи більше держав.

Найбільш поширеним різновидом поліпатризму є подвійне громадянство (біпатризм), тобто перебування особи одночасно у громадянстві двох держав.

Виникнення стану множинного громадянства може бути обумовлене дією таких причин:

· колізія законодавства двох чи більше держав, кожна з яких закріплює за певною особою її громадянство. Наприклад, батьки новонародженої дитини мають громадянство різних держав, і кожна з них встановила правило, згідно з яким дитина отримує громадянство цієї держави, якщо один з батьків є її громадянином. Якщо ці держави не визнають права своїх громадян на громадянство іншої держави, то така дитина подвійного громадянства не матиме, хоча кожна з держав і вважатиме її своїм громадянином. Але якщо держави в силу міжнародних договорів або правил внутрішнього законодавства визнають можливість перебування такої дитини одночасно у громадянстві кожної з них, то в цієї дитини виникає статус біпатрида;

· самостійне набуття громадянином однієї держави громадянства іншої держави в порядку натуралізації з наступним визнанням першою державою права цієї особи на друге громадянство;

· офіційний дозвіл громадянину набути громадянство іншої держави із збереженням першого громадянства. Такий дозвіл може міститися як у внутрішньому праві держави, так і в укладених нею міжнародних договорах. Наприклад, договори про подвійне громадянство укладені між Російською Федерацією та Туркменістаном і Таджикистаном;

· відновлення у громадянстві особи, раніше позбавленої громадянства із збереженням за нею громадянства іншої держави, яке вона набула за цей час.

Подвійне громадянство часто має певні негативні наслідки, пов’язані із наданням дипломатичного захисту, військовою та державною службою, сплатою податків тощо. Як правило, кожна з держав, громадянство якої одночасно має певна особа, не звільняє її від військового обов’язку та обов’язку сплачувати податки. Для вирішення таких проблем може застосовуватися т. з. принцип “ефективного” громадянства, який створює переважний правовий зв’язок біпатрида з тією державою, де особа постійно проживає. Проте навіть застосування цього принципу не усуває усіх колізій, пов’язаних із множинним громадянством. Більш ефективним способом вирішення проблем правового статусу поліпатридів є прийняття державами відповідних двосторонніх та багатосторонніх міжнародних договорів.

Залежно від функціональної спрямованості можна виділити три основні види міжнародних договорів, спрямованих на врегулювання питань множинного громадянства:

1) договори, спрямовані на взаємне визнання права громадян на множинне (як правило, подвійне) громадянство та врегулювання питань, що при цьому виникають. Прикладом таких договорів можуть бути вже згадувані договори про подвійне громадянство між Російською Федерацією та Туркменістаном і Таджикистаном, а також подібні договори між Королівством Іспанія та колишніми іспанськими колоніями – зокрема, Венесуелою, Колумбією, Коста-Рікою тощо;

2) договори, спрямовані на ліквідацію множинного громадянства як явища. До таких договорів відносяться Конвенція між Урядом СРСР та Урядом Монгольської Народної Республіки від 11.09.1975 р., Договір між Україною та Республікою Узбекистан про запобігання виникненню випадків подвійного громадянства від 05.12.1996 р., Договір між Україною та Грузією про запобігання виникненню випадків подвійного громадянства та усунення вже існуючого подвійного громадянства від 28.10.1997 р. тощо. Основними механізмами запобігання подвійного громадянства за подібними договорами є прийняття державами на себе зобов’язання не надавати громадянство особам без надання ними доказів про вихід з попереднього громадянства, а також покладення на осіб, які мають подвійне громадянство, обов’язку протягом визначеного строку обрати єдине з належних їм громадянств (примусова індивідуальна оптація).

3) договори, які не забороняють множинне громадянство, але спрямовані на подолання його негативних наслідків. Найчастіше такі договори спрямовані на врегулювання питань дипломатичного захисту поліпатридів, що перебувають на території третіх країн, проходження ними військової, поліцейської чи державної служби і т.п. Наприклад, ст. 5 Конвенції 1930 р., що регулює деякі питання, пов’язані з колізією законів про громадянство, зобов’язує треті країни, на території яких перебуває особа з множинним громадянством, розглядати таких осіб виключно як осіб, що мають єдине громадянство держави, з якою вони більш тісно пов’язані. Ст. 21 Європейської конвенції про громадянство 1997 р. вказує, що особи, які мають громадянство двох чи більше держав-учасниць, повинні виконувати свій військовий обов’язок лише в одній з цих держав.

Особливим правовим станом фізичної особи є безгромадянство, тобто відсутність у особи громадянства будь-якої держави. За законодавством більшості країн світу особами без громадянства (апатридами) визнаються як особи, що не перебувають у громадянстві жодної держави, так і особи що не мають достатніх доказів перебування у будь-якому громадянстві.

Найпоширенішими причинами утворення безгромадянства як правового становища особи можуть бути:

· народження дитини від батьків-апатридів, якщо законодавство держави, на території якої народилася така дитина не наділяє її своїм громадянством;

· втрата особою громадянства однієї держави і ненабуття нею будь-якого іншого громадянства; вступ у шлюб з іноземцем, якщо внаслідок такого шлюбу перше громадянство автоматична втрачається, а нове не набувається автоматично.

Особи без громадянства повністю підпорядковуються юрисдикції тієї держави, на території якої вони проживають. Правове становище апатридів близьке до становища іноземних громадян, однак з тією відмінністю, що вони не користуються захистом іноземної держави. Таке положення закріплено і в українському законодавстві, зокрема у Законі України від 04.02.1994 р. № 3929-ХІІ “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства”.

Основними міжнародно-правовими актами, що регулюють правове становище осіб без громадянства є Конвенція про статус апатридів 1954 р. та Конвенція про скорочення випадків безгромадянства 1961 р. (в обох Конвенціях Україна участі не бере). Конвенція про статус апатридів 1954 р. визначає їхні основні права і спрямована на попередження дискримінації цих осіб, але не передбачає ліквідації самого стану безгромадянства. Конвенція про скорочення випадків безгромадянства 1961 р., навпаки, має на меті припинення цього стану, вона заохочує держави надавати своє громадянство апатридам, що проживають на їх території, а також дітям, що народжуються на території цих держав від осіб без громадянства. Цією Конвенцією передбачено також створення спеціального міжнародного органу, який би займався проблемами апатридів. За рішенням Генеральної Асамблеї ООН ці функції покладено на Верховного комісара ООН у справах біженців.

 3. Міжнародно-правове регулювання статусу іноземців

Термін “іноземець” у національному та міжнародному праві може вживатися широкому та вузькому значенні. У широкому значенні цей термін охоплює як іноземних громадян, так і осіб без громадянства, а у вузькому – лише іноземних громадян. До початку 2003 р. законодавство України під поняттям “іноземці” розуміло і іноземних громадян, і осіб без громадянства, але після прийняття 18.01.2001 р. нової редакції Закону України “Про громадянство” та внесення 06.02.2003 р. змін та доповнень до Закону України “Про правовий статус іноземців” (нинішня назва – “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства”) термін “іноземці” вживається лише у вузькому значенні і охоплює виключно іноземних громадян.

Іноземні громадяни (іноземці) – це особи, які перебувають на території держави, громадянами якої вони не є, і мають докази належності до громадянства іноземної держави.

Особливість статусу іноземців полягає в тому, що вони, з одного боку, підпадають під дію територіального верховенства тієї держави, на території якої вони знаходяться, а з іншого – вони не припиняють свого правового зв’язку з державою, громадянами якої вони є. Певні складнощі можуть виникати у випадку колізій між законодавствами цих держав.

Іноземець може користуватися правами або виконувати обов’язки, що випливають з його громадянства, лише доти, доки це допускається державою перебування. Це зумовлено принципом територіального верховенства держав в межах своїх кордонів. Держава перебування при цьому не повинна порушувати загальновизнаних міжнародних принципів і взятих на себе міжнародних зобов’язань при регулюванні правового статусу іноземців на своїй території. Перш за все, іноземців стосуються міждержавні угоди, що регламентують питання правової допомоги, в’їзду та виїзду іноземців та деякі інші.

Правове становище іноземних громадян визначається внутрішнім законодавством держави з урахуванням міжнародно-правових норм. Іноземець має право розраховувати на дипломатичний захист держави громадянства, якщо законно перебуває на території іноземної держави. Якщо ж перебування є незаконним, то можливі різноманітні несприятливі наслідки (відповідальність, видворення за межі країни тощо).

Законодавство кожної конкретної країни перебування може наділяти іноземних громадян різним обсягом прав і обов’язків, тобто встановлювати різний правовий режим іноземців. Виділяються такі види правових режимів іноземців:

1) режим недискримінації означає надання іноземному громадянину певної загальних умов перебування, прав, свобод та обов’язків, у будь-якому разі не гірших, що надаються громадянам будь-якої іншої іноземної держави;

2) режим найбільшого сприяння передбачає обов’язок держави надати іноземному громадянину умови перебування, права, свободи та обов’язки, які вона встановлює чи встановить у майбутньому для громадян будь-якої третьої держави;

3) національний режим передбачає надання іноземним громадянам же умов перебування, прав, свободі обов’язків, якими володіють її власні громадяни, за винятком випадків передбачених законодавством держави перебування чи міжнародними договорами. Зокрема, іноземні громадяни, як правило, не наділяються виборчими правами, правом на державну службу, на них не покладається військовий обов’язок;

4) спеціальний режим полягає у встановленні пільгових умов діяльності для іноземних громадян в межах спеціально визначених територій (вільних та спеціальних економічних зон, прикордонних територій, технопарків тощо). Такий режим надається, наприклад, членам екіпажу морських суден, жителям прикордонних територій (спрощений порядок переходу кордону), та іншим категоріям осіб у випадках, передбачених міжнародними угодами;

5) преференційний режим передбачає встановлення певних пільгових (преференційних) умов діяльності для громадян окремих держав. Як правило, такі пільги стосуються комерційної чи інвестиційної діяльності і надаються громадянам держав, що розвиваються, або громадянам держав- учасниць міжнародного інтеграційного об’єднання (ЄС, ЄврАзЕС, НАФТА тощо) на території інших держав-учасниць такого об’єднання.

Історично першим правовим режимом іноземців був режим недискримінації, який у сучасному міжнародному праві розглядається як недемократичний і практично не застосовується. Слід також зазначити, що всі ці режими використовуються переважно у сфері приватних відносин, а у сфері публічних відносин застосовується, як правило, національний режим за винятками, передбаченими законодавством держави перебування або міжнародними договорами.

Жодна держава не має якогось одного режиму для іноземців. Різні його види поєднуються. Так, в одній сфері може використовуватися національний режим, в іншій – спеціальний. Що стосується режиму найбільшого сприяння та преференційного, то вони фактично теж зводяться або національного, або спеціального режиму.

Деякі іноземці мають особливий статус, пов’язаний з наданням їм дипломатичних і консульських привілеїв та імунітетів. Це так звані особи “що користуються міжнародним захистом”. Їх правове становище виходить за рамки зазначених режимів і окремою галуззю міжнародного права – правом зовнішніх зносин. Однак, незалежно від виду режиму іноземних громадян, повинен додержуватися прийнятий у міжнародній практиці “мінімальний міжнародний стандарт поводження з іноземцями”. Суть його в тому, що держава перебування не повинна порушувати загальновизнані права людини стосовно іноземних громадян. Не залежно від того, громадянином якої держави є особа, їх повинні гарантуватися права і свободи, передбачені такими універсальними міжнародними документами як Загальна декларація прав людини 1948 р., Міжнародні пакти про економічні, соціальні і культурні права та про громадянські і політичні права 1966 р. та ін.

Певними особливостями характеризується зміст політичних прав іноземців. Як правило, права обрати і бути обраними до органів влади у державі перебування іноземцям не надаються. Інші політичні права можуть реалізовуватися іноземцями тією мірою, якою це не суперечить інтересам безпеки держави і її суверенітету. Зокрема, майже завжди іноземці наділяються правом петицій (правом усного чи письмового звернення до органів державної влади).

На іноземців не покладається обов’язок несення військової служби, оскільки в іншому випадку завжди існувала б можливість, що іноземець буде змушений воювати проти власної вітчизни. Винятки з цього правила можуть бути встановлені державами на договірних засадах. Добровільна воєнна служба іноземців в принципі не суперечить міжнародному праву, якщо вона не має характеру найманства (найманці розглядаються міжнародним правом як кримінальні злочинці). Однак в цьому випадку для особи може настати відповідальність за внутрішнім правом держави, громадянином якої вона є.

Порядок в’їзду і виїзду іноземців, виходячи із принципу територіального верховенства, встановлюється самою державою. Більшість держав використовують дозвільний порядок як для іноземців, так і для власних громадян. Процедура видачі дозволів може бути різною, іноді вона істотно спрощується на підставі міжнародних договорів.

Як власним громадянам, так і іноземцям може бути відмовлено у в’їзді або виїзді. Однак, власному громадянину держава може відмовляти у виїзді неодноразовою. Постійна заборона на виїзд не допустима і розглядається як порушення прав людини. Систематично відмовляти у виїзді іноземцю держава не може, оскільки це тягне за собою можливість втручання у справу дипломатичного представництва іноземної держави. Зобов’язання не затримувати іноземців держава перебування несе перед державою їх громадянства. Затримка допускається лише за виняткових обставин, наприклад, коли особа перебуває під слідством або судом, чи є громадянином держави, з якою ведеться війна тощо.

Щодо в’їзду, то держава не зобов’язана допускати іноземців на свою територію і може неодноразово відмовляти у в’їзді. Відмовлено може бути і власному громадянину, якщо така

можливість передбачена внутрішнім законодавством. Однак це можливо доти, доки інші держави не заперечують проти перебування такої особи на їх території. В міжнародному праві склався звичай, відповідно до якого держава зобов’язана прийняти власного громадянина, якщо інші держави заперечують проти перебування його на своїй території.

За загальним правилом, на іноземців поширюється адміністративна та кримінальна юрисдикція держави перебування, що є одним із проявів її територіального верховенства. Держава вправі притягувати до кримінальної відповідальності за вчинення злочинів на її території, як власних громадян, так і іноземців. Іноді, з політичних міркувань, іноземці не піддаються кримінальному покаранню, а висилаються за межі держави, або видаються до держави громадянства.

4. Міжнародно-правове регулювання становища біженців, переміщених осіб та вимушених переселенців

Поняття “біженці” вперше з’явилося в міжнародному праві під час другої світової війни. Післявоєнні збройні конфлікти та інші надзвичайні ситуації, що зумовлювали і зумовлюють масове переміщення осіб з регіонів постійного проживання в інші, викликають необхідність спеціального міжнародно-правового регулювання статусу біженців, переміщених осіб та вимушених переселенців.

Основним міжнародно-правовим документом, який регулює це питання є Конвенція про статус біженців 1951 р. та Протокол до неї 1967 р. крім того, важливе значення має Статут Управління Верховного комісара ООН у справах біженців – спеціального органу, створеного на підставі резолюції генеральної Асамблеї ООН у 1950 р. Крім системи захисту прав біженців у рамках ООН є й інші, перш за все регіональні договори і створені на їх основі організації, що займаються проблемами біженців на постійних чи тимчасових засадах. Прикладом регіональних договорів може бути Угода держав СНД про допомогу біженцям і вимушеним переселенцям 1995 р. На національному рівні статус біженців може визначатися відповідними законами та підзаконними актами конкретної держави, але, як правило, вони є адаптацією міжнародно-правових актів до конкретних національних умов. Прикладом такої адаптації є Закон України від 21.06.2001 р. № 2557-ІІІ “Про біженців”.

Біженці – це особи, які в силу обґрунтованих побоювань стати жертвами переслідувань за ознакою раси, національності, релігійних переконань, громадянства, належності до певної соціальної групи чи політичних переконань знаходяться поза межами країни громадянства або звичайного місця проживання і не можуть або не бажають користуватися захистом цієї країни внаслідок зазначених побоювань чи з інших міркувань, не пов’язаних з мотивами особистої зручності.

Іноді біженців називають особами без громадянства de facto, оскільки їх правовий статус майже нічим не відрізняється від статусу осіб без громадянства. Хоча, покидаючи свою країну, біженець не втрачає, як правило, свого громадянства, однак той факт, що особа відмовляється від захисту своєї держави, свідчить про те, що біженець, на відміну від звичайного іноземця, не має “подвійного підпорядкування”. Набуття статусу біженця фактично означає, що особа підпадає лише під юрисдикцію держави перебування, і звільняється від підпорядкування правопорядку держави громадянства.

Конвенція 1951 р. передбачає основні права біженців (на працю за наймом, на придбання рухомого і нерухомого майна, на освіту, на соціальне забезпечення, на свободу пересування тощо) і, зокрема, вказує, що їх становище не повинно бути гіршим, ніж те, що передбачено для інших іноземців. Для біженців державами можуть встановлюватися пільгові умови набуття громадянства держави перебування, наприклад, скорочений строк проживання та ін. Ця Конвенція закріплює і специфічні механізми захисту прав біженців, спрямовані перш за все на попередження дискримінації з боку держави, громадянами якої вони є і яку вони з тих чи інших мотивів залишили. Зокрема, держава, яка надала притулок не має права висилати біженців, які законно проживають на її території, окрім як з міркувань державної безпеки або громадського порядку. Вислання таких біженців може здійснюватися лише на виконання рішень, винесених у судовому порядку. Але навіть якщо і буде винесене судове рішення про вислання біженця, держава перебування повинна надати йому достатній строк для отримання законного права (дозволу) на в’їзд до іншої країни.

Крім біженців існують ще такі категорії осіб як вимушені переселенці та переміщені особи.

Переміщені особи – це особи, насильницьким шляхом вивезені під час другої світової війни гітлерівцями та їх союзниками з окупованих територій для використання на примусових роботах.

Після війни СРСР було укладено кілька договорів про репатріацію таких осіб. Для сприяння поверненню біженців та переміщених осіб на батьківщину в 1946 р. була створена Міжнародна організація у справах біженців, діяльність якої припинена в зв’язку зі створенням УВКБ ООН.

Вимушені переселенці (або, т.зв., внутрішні біженці) – це особи, які з тих же причин, що й біженці, змушені покинути місце свого постійного проживання і переселяються в іншу частину однієї й тієї ж країни.

Їхнє правове становище визначається внутрішнім законодавством держав, однак має відповідати загальновизнаним стандартам прав людини.

 5. Політичний притулок, його види та умови надання

Політичний притулок – це надання державою певній особі юридично закріпленої можливості переховуватися від переслідувань з політичних мотивів з боку країни громадянства чи постійного місця проживання. При цьому переслідування з політичних мотивів – це переслідування не лише за політичні переконання, але й за громадську діяльність, релігійні переконання, расову або національну належність тощо.

В міжнародному праві не існує спеціальних правил щодо надання притулку і користування ним. Так, Міжнародний пакт про громадянські і політичні права взагалі не містить такого поняття. Однак Загальна декларація прав людини передбачає право кожної людини шукати притулку і користуватися ним. Однак це право не визнається і не може бути використано при вчиненні особою неполітичного злочину або діяння, що суперечить цілям і принципам ООН. В цілому переважна більшість норм, що стосуються політичного притулку, мають характер міжнародних правових звичаїв.

Резолюцією ГА ООН від 14.12.1967 р. була затверджена Декларація про територіальний притулок, яка, щоправда, не має загальнообов’язкового характеру. Відповідно до цієї Декларації притулок надається державою в силу свого суверенітету і тому лише ця держава може визначати підстави надання притулку та визначати їх наявність чи відсутність у конкретному випадку. Процедура і умови надання притулку, так само як і статус осіб, яким цей притулок надано, залежать від внутрішнього законодавства держави. Саме по собі звернення з проханням про надання політичного притулку ще не означає, що цей притулок буде надано. Як правило, не допускається надання політичного притулку особам, які вчинили злочини проти миру і безпеки людства, а також окремі види злочинів з міжнародним характером, зокрема, піратство, торгівлю наркотиками чи работоргівлю.

В Україні порядок надання політичного притулку законодавчо не врегульовано, хоча можливість надання політичного притулку передбачено Конституцією України, Законом України “Про громадянство” та іншими нормативно-правовими актами. У 2001 р. Верховною Радою України було прийнято за основу проект Закону про порядок надання притулку в Україні іноземцям та особам без громадянства, однак і до цього часу цей Закон не було прийнято.

Розрізняють такі види політичного притулку:

· територіальний притулок – це надання державою певній особі можливості переховуватися на власній території.

· дипломатичний (екстериторіальний) притулок полягає в наданні можливості переховуватися в приміщенні дипломатичного представництва іноземної держави або на іноземному військовому судні. В сучасному міжнародному праві склалося звичаєве правило, яке забороняє надання дипломатичного притулку, однак таке право визнається в країнах Латинської Америки і ґрунтується на положеннях Міжамериканської конвенції про дипломатичний притулок 1954 р. Це право має досить умовний характер, зокрема, дипломатичний притулок може надаватися лише з політичних міркувань у надзвичайних випадках і виключно на строк, необхідний для виїзду особи за межі держави перебування. В будь-якому випадку дипломатичний притулок не може бути наданий особам, звинуваченим або засудженим за вчинення загальнокримінального злочину.

Рішення про надання політичного притулку, як правило, приймається главою держави (президентом, прем’єр-міністром, монархом тощо). Якщо держава визнає можливим надавати дипломатичний притулок, то таке рішення може прийматися також і главою дипломатичного представництва. Під час війни рішення про надання притулку нерідко надається головнокомандуючим збройних сил, командирами військових частин чи з’єднань, а також капітанами військових суден. Відповідно до проекту Закону про порядок надання притулку в Україні іноземцям та особам без громадянства рішення про надання політичного притулку має приймати Президент України, а попередній розгляд питання має здійснювати Комісія з питань притулку при Президентові України.

В цілому, особи, яким надано притулок, мають такий же статус, як і звичайні іноземці. Держава, яка надала політичний притулок особі, не має права забороняти їй перетин власного кордону а також висилати до країни, де її може бути піддано переслідуванню. Особа, якій певна держава надала політичний притулок, отримує право на надання їй з боку цієї держави т.зв. квазідипломатичного захисту у випадку порушення її прав за кордоном. Нарешті, ще одним наслідком надання притулку є те, що держава, яка його надала, бере на себе відповідальність за дії цієї особи, в т.ч. зобов’язана перешкоджати недружнім актам такої особи стосовно держави, яку вона залишила, чи будь-якої іншої держави або міжнародної організації.

Політичний притулок може бути припинено за рішенням компетентного органу держави перебування, якщо особа, якій надано політичний притулок:

· повернулася для постійного проживання до держави громадянства або постійного проживання;

· виїхала для постійного проживання до третьої держави;

· добровільно відмовилася від політичного притулку;

· набула у встановленому порядку громадянство держави, яка надала притулок;

· отримала притулок внаслідок подання завідомо неправдивих відомостей, підроблених чи фальшивих документів;

· займається діяльністю, яка суперечить цілям та принципам ООН;

· займається діяльністю, що становить загрозу національній безпеці держави, яка надала притулок.