ПЛАН

1. Поняття державного кредиту

2. Поняття державного боргу. Форми державного боргу

3. Правовий режим державних цінних паперів

1. Поняття державного кредиту

Державний кредит посідає важливе місце в процесі перерозподілу сукупного суспільного продукту. Незважаючи на детальне обговорення складу доходів і витрат на стадії підготовки проекту бюджету, досягти їх чіткої збалансованості, відповідності не вдається ні на етапі обговорення проекту бюджету, ні на стадії його виконання. На збалансування цих складових частин бюджету і спрямований механізм державного кредиту.

Дуже часто відносини кредиту зводяться до надання тимчасово вільних коштів на певних умовах (платності, терміновості, зворотності та ін.) позичальникам. Це не зовсім правильно. Кредитні відносини (незалежно від форми — державний кредит чи банківський) об’єктивно поєднують два взаємозалежних, зустрічних процеси. З одного боку, це залучення, акумуляція тимчасово вільних коштів, зосередження їх у кредиторів. З іншого боку, це надання вже зосереджених коштів позичальникам.

Державний кредит забезпечує акумуляцію тимчасово вільних коштів юридичних і фізичних осіб. Необхідно враховувати, що кошти юридичних і фізичних осіб акумулюються і через механізм обов’язкових, безумовних платежів (податків і зборів). У юридичній літературі докладно досліджена різниця між цими формами. Так, по-перше, державний кредит має добровільний і договірний характер, податки — обов’язковий, імперативний; по-друге, податки зменшують доходи платника, державний кредит не зменшує (навіть припускає його збільшення — за рахунок виплати відсотків); по-третє, отримані податкові платежі не породжують будь-яких обов’язків держави, одержання ж коштів від державного кредитування припускає повернення їх із виплатою відсотків; по-четверте, податкові надходження спрямовуються до бюджетів без деталізації мети, тоді як кошти, отримані за рахунок державного кредитування, — винятково на мінімізацію дефіциту бюджету.

Таким чином, державний кредит — це урегульовані нормами права відносини з акумуляції державою тимчасово вільних коштів юридичних і фізичних осіб на умовах платності, терміновості й зворотності з метою зменшення дефіциту бюджету.

Зміст державного кредиту розкривається в його характерних рисах:

а) має добровільний і договірний характер;

б) позичальником виступає держава, кредиторами — юридичні і фізичні особи;

в) коштами забезпечення державних позик є все державне майно;

г) має поворотний, платний, терміновий характер;

д) кошти, виручені за рахунок державного кредиту, спрямовуються на мінімізацію бюджетного дефіциту;

е) застосовується шляхом розміщення державних цінних паперів.

Дійсно, ці характерні риси державного кредиту дають можливість скласти про нього уявлення та визначити зміст, який ґрунтується на публічному характері регулювання цих відносин. Однак ряд принципів, його відзнак (платність, зворотність, терміновість та ін.) схожі з принципами банківського кредитування, хоча, безумовно, і наповнені іншим змістом.

Показово, що М. Ф. Орлов у своїй праці 1832 р. «Теория государственного кредита» підкреслював, що «кредит публичный, или государственный, и кредит частный…кроме названия и цели имеют мало общего». Саме тому і необхідно зупинитися на основних відмінностях між державним та банківським кредитами.

1. Потреба в банківському кредиті виникає, зазвичай, у зв’язку з нерівномірністю кругообігу вартості виробничих фондів, тоді як потреба в державному кредиті обумовлена нестачею фінансових ресурсів держави, бюджетним дефіцитом.

2. Банківський кредит пов’язаний із грошовим обігом, в умовах якого гроші реалізують функцію коштів платежу, при державному кредиті акцентується функція коштів обігу.

3. У відносинах банківського кредиту беруть участь банк (кредитор) і юридичні та фізичні особи (позичальники); у відносинах державного кредиту — юридичні й фізичні особи (кредитори) і держава (позичальник).

4. Наслідком відносин банківського кредиту є укладання договору банківської позики; результатом операцій державного кредиту — внутрішній державний борг.

5. В умовах банківського кредитування під час укладання договору банківської позики закріплюються і реалізуються санкції за порушення умов договору; у державному кредитуванні санкції не передбачаються.

6. Банківський кредит пов’язаний, переважно, з безготівковим грошовим обігом, державне кредитування здійснюється, переважно, в сфері готівково-грошового обігу.

Відносини, що регулюють механізм державного кредиту, мають складний, багатоплановий характер, що дозволяє порушувати питання й обґрунтовувати комплексний характер цього інституту, що містить норми не тільки фінансово-правової галузі, але й інших галузей права.

Відносини в галузі державного кредиту складаються з приводу формування, функціонування і погашення державного внутрішнього боргу, які виникають у процесі фінансової діяльності держави з акумуляції тимчасово вільних коштів юридичних і фізичних осіб.

Об’єктом цих правовідносин є грошові ресурси, що переходять державі у формі внутрішніх державних позик і становлять державний борг.

Суб’єктний склад правовідносин з приводу державного кредиту досить різноманітний. З одного боку, це держава або уповноважені органи.

Слід звернути увагу, що в такому випадку саме держава (а не уповноважені нею органи) є суб’єктом відносин. По-перше, кошти, які акумулюються у формі державних позик, надходять саме державі й спрямовуються на зменшення дефіциту бюджету, а також утворюють державний борг, а не борг уповноважених державою органів, що беруть участь у цих відносинах. По-друге, забезпеченням державних позик, у підсумку, є майно держави. У такий спосіб діяльність уповноважених державою суб’єктів (Кабінету Міністрів, Міністерства фінансів та ін.) не виключає й участь держави як самостійного суб’єкта у відносинах державного кредитування.

Держава бере участь у цих відносинах в особі Кабінету Міністрів України, на якого і покладений обов’язок управління боргом. Важливо зазначити, що подібна діяльність Кабінету Міністрів, здійснюється в межах, визначених Верховною Радою України. Так, ст. 16 БК України зазначає, що право на здійснення державних внутрішніх та зовнішніх запозичень у межах, визначених законом про Державний бюджет України, належить державі в особі Міністра фінансів України або особі, яка виконує його обов’язки, за дорученням Кабінету Міністрів України. Кабінет Міністрів України визначає умови здійснення державних запозичень, у тому числі вид, валюту, строк та відсоткову ставку державного запозичення.

Іншу сторону суб’єктів цих відносин представляють кредитори — юридичні та фізичні особи. Причому, у цьому випадку може йти мова про спеціальний характер подібних суб’єктів, оскільки ними будуть не всі юридичні або фізичні особи, а тільки ті, які володіють тимчасово вільними коштами та які поступають у формі внутрішньої державної позики.

Таким чином, фінансово-правові відносини в галузі державного кредиту характеризуються такими рисами:

1) акумульовані державою тимчасово вільні кошти юридичних та фізичних осіб йдуть на певну мету — зменшення бюджетного дефіциту;

2) угоді про державну позику передує прийняття закону про Державний бюджет на поточний рік, яким деталізуються розміри й інші умови позики;

3) держава виступає у грошових відносинах у ролі позичальника і гаранта боргу;

4) держава в однобічному порядку визначає умови позики.

2. Поняття державного боргу. Форми державного боргу

Визначення державного боргу закріплене ст. 2 БК України. Аналізуючи зміст державного боргу, необхідно усвідомлювати, що мова йде, по-перше, про суми відповідних грошових зобов’язань держави на визначену дату; по-друге, усі непогашені боргові зобов’язання держави містять як основну суму боргу, так і відсотки від неї; по-третє, державний борг містить зобов’язання держави щодо юридичних і фізичних осіб (внутрішній державний борг) і щодо іноземних держав (зовнішній державний борг).

Державний борг – це загальна сума боргових зобов’язань держави з повернення отриманих та непогашених кредитів (позик) станом на звітну дату, що виникають внаслідок державного запозичення.

Відносини державного внутрішнього боргу регулюються Законом України «Про державний внутрішній борг України» від 16 вересня 1992 року. У широкому розумінні, державний внутрішній борг складається з заборгованості минулих років і заборгованостей, що знову виникають, охоплює різні форми кредитів, отриманих урядом; державних позик, що виникають шляхом випуску цінних паперів від імені уряду, та інших боргових зобов’язань, гарантованих урядом. Законодавство більш лаконічне у визначенні внутрішнього державного боргу: «Державним внутрішнім боргом України є строкові боргові зобов’язання Уряду України в грошовій формі.

Державний внутрішній борг забезпечується всім майном, яке знаходиться в загальнодержавній власності.

Основними складовими державної заборгованості є заборгованості бюджетів. Однак необхідно враховувати й інші борги, відповідальність за погашення яких теж має держава (заборгованість, що виникає при здійсненні державою підприємницької діяльності, заборгованість державних підприємств). У багатьох країнах існують відповідні критерії визначення державного боргу. Так, наприклад, до середини 90-х років XX ст. до складу державного боргу Німеччини входила заборгованість федерації з п’ятьма спеціальними фондами (ERP-фондом, фондом «Німецька єдність» та ін.), заборгованостями земель і громад. Водночас, заборгованості Німецьких федеральних залізниць і Німецької федеральної пошти не входили до складу державного боргу, хоча і відображалися на рахунках Німецького федерального банку. В Австрії навпаки, заборгованість державних підприємств (зокрема, залізниць і пошти) належала до федеральної заборгованості.

Державний борг відрізняється деякими ознаками:

1. Характер, особливості правового статусу кредиторів:

а) юридичні і фізичні особи — власники державних цінних паперів;

б) іноземні держави.

2. Позичальник — держава, в особі Уряду України.

3. Гарантується всім майном, яке є в загальнодержавній власності.

4. Право емісії може бути закріплене за:

а) урядом;

б) органами місцевого самоврядування.

5. Сфера розміщення боргових зобов’язань:

а) тільки на внутрішньому ринку;

б) тільки на зовнішньому ринку;

в) змішана.

6. Наявність номінальної вартості (зазначається у борговому зобов’язанні й підтверджує суми, які отримані, та використовує емітент) і реальної вартості (вартості, за якою боргове зобов’язання реалізується на вільному ринку).

7. Регулювання умов погашення позик (із правом дострокового погашення або без нього; одноразово або частинами та ін.).

8. Забезпеченість боргових зобов’язань.

Наявність державного боргу не обов’язково пов’язана з надзвичайними, винятковими обставинами або подіями. У сучасних умовах більшість держав знайомі з проблемою державного боргу. І це не обов’язково свідчить про фінансову неспроможність або навіть фінансові труднощі. Використання державних позик може визначатися фундаментальними перетвореннями економіки, зростанням державних вкладів у нове будівництво, розвитком регіонів.

Позикові кошти можуть акумулюватися державою, зазвичай, двома способами:

а) розміщенням боргових цінних державних паперів;

б) одержанням кредитів (від іноземних держав, спеціалізованих фінансово-кредитних інститутів та інших суб’єктів).

Поняття державної заборгованості значно ширше державного боргу.

Останній становить тільки одну з частин державної заборгованості. Заборгованість держави можна розглядати як сукупність трьох складових:

1. Поручительські зобов’язання — зобов’язання, що виникають при наданні державою (або уповноваженими нею органами) відповідних гарантій (при експортно-імпортних операціях, підтримці малого бізнесу та ін.).

2. Видатково-бюджетні зобов’язання — зобов’язання за затвердженими показниками витрат бюджетів, фактичні виплати за якими не відбулися (заборгованість за виплатами соціальної допомоги, пенсій, заробітної плати працівникам бюджетних підприємств і організацій).

3. Позичкові зобов’язання — це грошові зобов’язання, які виникли в результаті позики коштів державою. Саме ця форма зобов’язань виникає на підставі й у формі позики і є, фактично, державним боргом. Д. Л. Головачов звертає увагу ще на один вид державної заборгованості — борги, пов’язані з фінансуванням державою системи пенсійного забезпечення і соціального страхування в майбутньому.

Державний борг можна класифікувати за декількома підставами:

1. Залежно від характеру та статусу кредиторів:

а) зовнішній;

б) внутрішній.

Зовнішній борг виникає у зв’язку з залученням зовнішніх позик, які найчастіше розміщуються в іноземній валюті на фондових ринках за межами держави. Зовнішній борг може мати і не тільки фондову форму, а й реалізовувати абсолютно конкретні цілі з насичення певними товарами ринку.

Зовнішній державний борг диференціюють:

• за видами кредиторів (банківський, фірмовий);

• за формою надання (валютний, товарний);

• за метою використання (інвестиційний, неінвестиційний);

• за умовами надання (пільговий, високовідсотковий, компенсаційний);

• за строками (короткостроковий, середньостроковий, довгостроковий);

• за умовами повернення (одноразовий, періодичний).

Внутрішній державний борг виникає у зв’язку з залученням коштів фізичних і юридичних осіб, які є резидентами України. Внутрішні позики випускаються у валюті України. Переважно внутрішні позики здійснюються шляхом розміщення державних цінних паперів.

Відповідно до ст. 2 Закону України від 16 вересня 1992 року, № 2604 «Про державний внутрішній борг України», державний внутрішній борг України складається з заборгованості минулих років і заборгованості, що знову виникає за борговими зобов’язаннями Уряду України у формі:

а) позик Уряду України;

б) позик, які виникають при безумовній гарантії Уряду для забезпечення фінансування загальнодержавних програм.

До боргових зобов’язань Уряду України належать випущені ним цінні папери; зобов’язання в грошовій формі, гарантовані Урядом України; кредити, отримані Урядом України.

Боргові зобов’язання Уряду України можна класифікувати:

1. За строками:

а) короткострокові (до 1 року);

б) середньострокові (від 1 року до 5 років);

в) довгострокові (понад 5 років);

2. За формою:

а) облігації внутрішніх державних займів;

б) казначейські зобов’язання України;

3. За позичальниками:

а) державні;

б) місцеві.

Державний борг виникає за наявності зобов’язань держави, пов’язаних із одержанням бюджетних коштів на умовах повернення, платності й строковості.

Місцевий борг виникає у органів місцевого самоврядування під час отримання бюджетних коштів на умовах повернення, платності, строковості.

4. Залежно від виду виплат:

а) капітальний;

б) поточний.

Капітальний державний борг — це вся сума випущених і непогашених зобов’язань за усіма видами позик, у т.ч. і відсотки за ними.

Поточний державний боргскладається тільки з витрат, пов’язаних із виплатою доходів кредиторам за борговими зобов’язаннями держави і борговими зобов’язаннями, термін погашення яких вже настав.

Як один із критеріїв фінансової стабільності, граничний обсяг державного боргу, граничний обсяг надання гарантій встановлюються на кожен бюджетний період відповідно до закону України про Державний бюджет або рішення про місцевий бюджет. Розмір суми державного боргу не повинен перевищувати 60 % фактичного річного обсягу валового внутрішнього продукту України. У випадку перевищення цього розміру, Кабінет Міністрів України зобов’язаний вжити заходів щодо приведення цього розміру відповідно до зазначених норм.

Використання державою інституту державного боргу як інструмента перерозподільної політики, стимулювання зростання сукупного суспільного продукту вимагає вироблення відповідної стратегії управління державним боргом. Вона спрямована як на мінімізацію державної заборгованості загалом, так і на підтримку стійкості бюджетної системи загалом шляхом фінансування бюджетного дефіциту.

Управління державним боргом охоплює діяльність, пов’язану з:

• випуском та розміщенням держаних боргових зобов’язань;

• обслуговуванням, погашенням та рефінансуванням державного боргу;

• регулюванням ринку цінних паперів;

• обслуговуванням зовнішніх державних займів.

Відповідно до ст. 6 Закону України від 16 вересня 1992 року, № 2604 «Про державний внутрішній борг України», управління державним внутрішнім боргом здійснюється Міністерством фінансів України в порядку, узгодженому з НБУ, а контроль щодо створення та погашення державного внутрішнього боргу здійснюється Рахунковою палатою України.

Слід зазначити, що до методів управління державним боргом можна віднести такі:

• консолідація — зміна строків дії раніше випущених займів (наприклад, у разі спроможності дострокового виконання умов займу);

• уніфікація — обмін декількох раніше випущених займів на один новий;

• конверсія — зміна дохідності займу за рахунок збільшення чи зменшення відсоткової ставки доходу, який сплачується державою за борговими зобов’язаннями;

• рефінансування — випуск нових займів з метою покриття раніше випущених боргових зобов’язань;

• анулювання — повна відмова від боргових зобов’язань.

Так, відповідно до ст. 8 Закону України «Про державний внутрішній борг України», у складі державного бюджету України створюється фонд обслуговування державного внутрішнього боргу України, до якого зараховуються кошти в розмірі 50% від приватизації майна державних підприємств.

3. Правовий режим державних цінних паперів

Державна заборгованість може виступати і фіксуватися у двох основних формах:

1) реєстрації в книзі державного боргу (борговій книзі);

2) державних цінних паперах.

Реєстрація державного боргу в борговій книзі для України не є характерною. У державах, які використовують цю форму своєї заборгованості, у такий спосіб оформлюється незначна частина державної заборгованості, яку складають, насамперед, кредити емісійного банку уряду, інших державних органів, місцевих адміністрацій. Застосовується цей спосіб і на міждержавному рівні.

Особливістю цієї форми державної заборгованості є те, що вона не може продаватися або перепоступатися.

Основною формою державної заборгованості є державні цінні папери.

Саме цей інститут регулює кредитні відносини між державою та юридичними і фізичними особами, які оформлюються через випуск і розміщення державних цінних паперів. Ринок державних цінних паперів є органічною частиною фінансової системи. Емісія державних цінних паперів більш зручна й ефективна, порівняно з запозиченням грошових ресурсів Національним банком, та дозволяє оперативно здійснювати дії з управління державним боргом. Держава, залучаючи додаткові ресурси, зміцнює вторинний ринок цінних паперів, що і забезпечує задоволення потреби в додаткових коштах переважно через емісію цінних паперів.

Державні внутрішні позики можуть оформлятися різними видами цінних паперів: облігаціями державної внутрішньої позики, державними короткостроковими облігаціями, казначейськими векселями, казначейськими зобов’язаннями, державними борговими товарними зобов’язаннями та ін. В Україні використовуються далеко не всі форми цих цінних паперів. Умови, порядок випуску державних цінних паперів регулюються Законом України від 30 жовтня 1996 року. «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні».

Облігація — цінний папір, який свідчить про внесення її власником коштів і підтверджує зобов’язання відшкодувати йому номінальну вартість цього цінного папера в передбачений у ньому термін з виплатою фіксованого відсотка.

Облігації поширюються серед підприємств і громадян на добровільних основах. Облігації внутрішніх і місцевих позик випускаються на пред’явника. Рішення про випуск облігацій внутрішніх і місцевих позик виноситься відповідно Кабінетом Міністрів України і місцевими радами. У цьому рішенні повинні бути визначені емітент, умови випуску і порядок розміщення облігацій.

Облігації зовнішніх державних позик України — цінні папери, що розміщуються на міжнародному й іноземному фондовому ринках, що підтверджують зобов’язання України відшкодувати їх пред’явникам номінальну вартість із виплатою доходу відповідно до умов випуску облігацій. Облігації зовнішніх державних позик України можуть деномінуватися в конвертованій іноземній валюті. Подібні облігації оплачуються винятково в конвертованій іноземній валюті, згідно з умовами випуску, і можуть бути процентними, дисконтними, іменними, на пред’явника, з вільним або обмеженим оборотом. Емітентом зовнішніх державних облігацій України є держава в особі Міністерства фінансів. Кошти, отримані від їх розміщення, спрямовуються винятково до Державного бюджету України. Рішення щодо їх випуску приймається Кабінетом Міністрів України та оформлюється Постановою Кабінету Міністрів України, у якій зазначаються умови випуску (загальний обсяг випуску, номінальна вартість однієї облігації, валюта, термін виплати, розмір доходу, строк погашення та ін.).

Казначейські зобов’язання України — вид цінних паперів на пред’явника, які розміщуються винятково на добровільних основах серед населення та свідчать про внесення їх власниками коштів до бюджету і надають право на одержання доходу. Казначейські зобов’язання бувають трьох видів:

а) довгострокові (від 5 до 10 років);

б) середньострокові (від 1 до 5 років);

в) короткострокові (до 1 року).

Рішення щодо випуску довгострокових і короткострокових казначейських зобов’язань виноситься Кабінетом Міністрів України, короткострокових — Міністерством фінансів України. У рішенні повинні визначатися всі умови випуску, розміщення, строки погашення. Кошти від реалізації казначейських зобов’язань спрямовуються на покриття поточних витрат Державного бюджету.