ПЛАН

1. Поняття бюджету та бюджетної системи України

2. Бюджетне право

1. Поняття бюджету та бюджетної системи України

Для виконання завдань і функцій, визначених Конституцією України, державі необхідні матеріальні ресурси, які в умовах товарно-грошових відносин, ринкової економіки мають грошове вираження. Грошові кошти потрібні усім без винятку державам, і вони їх одержують із централізованих фондів — бюджетів, що є в їх розпорядженні.

Бюджет як централізований фонд, з якого протягом певного періоду можна фінансувати потреби, пов’язані з повсякденною діяльністю, необхідний як державі, так і всім органам місцевого самоврядування, що здійснюють владні повноваження на відповідній території. Слід звернути увагу на те, що слово «бюджет» має декілька значень.

Бюджет як економічна категорія — це сукупність суспільних (економічних) відносин у формуванні, розподілі та використанні централізованого фонду коштів на рівні держави й органів місцевого самоврядування, необхідних державі та місцевому самоврядуванню для виконання ними завдань і функцій.

Бюджет як правова категорія— це основний фінансовий план формування, розподілу та використання централізованого грошового фонду відповідної території, що затверджується відповідним представницьким органом державної або місцевої влади.

Бюджет як політична категорія — дозвіл парламенту уряду на формування та використання державних коштів.

Бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему, становить один календарний рік. Законодавство кожної держави встановлює не тільки тривалість бюджетного періоду, але і термін, до якого закон про бюджет необхідно прийняти. Так, ст. 44 БК України закріплює, що закон про Державний бюджет України приймається до 1 грудня року, що передує плановому. Стаття 96 Конституції України передбачає можливість прийняття бюджету на інший період, ніж передбачено Бюджетним кодексом України.

Так, ст. 3 БК України встановлює обставини, за яких бюджетний період може бути іншим, ніж з 1 січня до 31 грудня, а саме:

• введення воєнного стану;

• оголошення надзвичайного стану в Україні.

Таким чином, неприйняття Верховною Радою України закону про Державний бюджет України до 1 січня не є підставою для встановлення іншого бюджетного періоду.

Бюджетна система України — це побудована на економічних відносинах, державному устрої та врегульована правовими нормами сукупність видів бюджетів.

Структура бюджетної системи України визначається ст. 5 Бюджетного кодексу України. В основу її побудови покладений адміністративно-територіальний устрій держави.

Таким чином, бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів. Місцевими бюджетами визнаються бюджети АРК, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування (бюджети територіальних громад, сіл, селищ, міст та їх об’єднань).

Правом на бюджет наділяється орган, який очолює певну територію — держава, область, район. Цей орган затверджує відповідний бюджет, надаючи основному фінансовому плану правову форму закону або рішення місцевого органу самоврядування.

Для прогнозування, аналізу економічного та соціального розвитку держави, адміністративно-територіальних утворень, розрахунків соціальних та фінансових нормативів, аналізу ефективності бюджетних витрат та обґрунтування виділення допомоги бюджетам в Україні на державному, обласному, районному та міському (з районним поділом) рівнях складається зведений (консолідований) бюджет (ст. 6 БК України).

Стаття 13 БК України передбачає поділ Державного бюджету на загальний та спеціальний фонди.

Загальний фонд бюджету містить:

• усі доходи бюджету, крім тих, що призначені для зарахування до спеціального фонду;

• усі видатки бюджету за рахунок надходжень до загального фонду бюджету;

• фінансування загального фонду бюджету.

Таким чином, загальний фонд бюджету забезпечує фінансування основних функцій та завдань держави, територіальних громад, систематизованих певним чином.

Спеціальний фонд бюджету містить:

• бюджетні призначення на видатки за рахунок конкретно визначених джерел надходжень;

• гранти, дарунки (у вартісному підрахунку), одержані розпорядниками бюджетних коштів на конкретні цілі;

• різницю між доходами і видатками спеціального фонду.

Тобто, спеціальний фонд бюджету передбачає предметно-цільове використання бюджетних коштів за бюджетними призначеннями.

Слід зазначити, що розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди визначається законом про Державний бюджет України. Підставою для рішення відповідної ради про створення спеціального фонду у складі місцевого бюджету може бути лише закон про Державний бюджет України.

Виділення загального та спеціального фондів бюджету — це нове в бюджетному законодавстві України, тому що до прийняття БК України передбачалось існування позабюджетних фондів, акумуляція бюджетних коштів поза бюджетом та їх облік у комерційних банках. На сьогодні всі бюджетні кошти органів державної влади, органів влади АРК, органів місцевого самоврядування та інших бюджетних установ повинні розміщуватися лише на рахунках органів Державного казначейства України, тобто їх розміщення в банківських установах заборонено. Забезпечити рівень потреб держави неможливо. Під час розподілу видатків, які можна покрити за рахунок бюджетних коштів, обирають, насамперед, першочергові, пріоритетні, що вносяться до фінансування. Проте передбачити все важко, особливо стихійні лиха (повені, аварії на виробництвах тощо). Саме тому держава заздалегідь передбачає виділення бюджетних коштів, необхідних для фінансування невідкладних видатків.

Стаття 24 БК України передбачає створення резервного фонду бюджету.

Резервний фонд бюджету формується для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру і не могли передбачатися під час складання проекту бюджету. Порядок використання коштів з цього фонду визначається Кабінетом Міністрів України.

У Державному бюджеті України резервний фонд утворюється обов’язково. Його розмір визначає Верховна Рада України під час затвердження закону про державний бюджет. Він не повинен перевищувати одного відсотка обсягів видатків загального фонду державного бюджету. Законодавство дозволяє створювати резервні фонди в такому самому розмірі до видатків загальних фондів місцевих бюджетів і органам місцевого самоврядування відповідно до рішення їх місцевої ради.

Органи виконавчої влади всіх рівнів зобов’язані щомісяця звітувати перед відповідними радами, які затвердили бюджет із використання коштів резервного фонду. Контроль за використанням коштів резервного фонду здійснює Рахункова палата за дорученням комітетів Верховної Ради України.

Для формування складу доходів та видатків Державного та місцевих бюджетів використовується бюджетна класифікація (ст. 8 БК України), яка складається з чотирьох частин:

1) класифікація доходів бюджету — це групування доходів державного та місцевих бюджетів, побудоване на підставі нормативно-правових актів України, які закріплюють джерела бюджетних доходів.

Доходи бюджетів класифікуються за такими розділами (ст. 9 БК України):

• податкові надходження (прибуткові та майнові податки, мито та ін.);

• неподаткові надходження (доходи від власності та підприємницької діяльності; адміністративні збори та платежі; надходження від штрафів та фінансових санкцій та ін.);

• доходи від операцій з капіталом (надходження від продажу основного капіталу: коштів від реалізації безхозного майна, скарбів тощо; надходження від реалізації державних запасів товарів; надходження від продажу землі та нематеріальних активів);

• трансферти (в Україні вони закріплюються у двох формах: дотація вирівнювання — міжбюджетний трансферт на вирівнювання дохідної спроможності бюджету, який його отримує; субвенція — міжбюджетний трансферт для використання з певною метою в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про її надання);

2) класифікація видатків бюджету — це групування видатків (бюджетних призначень) за такими ознаками (ст. 10 БК України):

• функціями, з виконанням яких пов’язані видатки;

• економічною характеристикою операцій, під час проведення яких здійснюються ці видатки (містить поточні та капітальні видатки);

• ознакою головного розпорядника бюджетних коштів;

• за бюджетними програмами;

3) класифікація фінансування бюджету визначає джерела отримання фінансових ресурсів, необхідних для покриття бюджетного дефіциту, і напрямки витрачання фінансових ресурсів, що утворилися в результаті перевищення доходів бюджету над його видатками (платежі з погашення основної суми боргу) (ст. 11 БК України);

4) класифікація боргу систематизує інформацію про всі боргові зобов’язання держави, АРК та органів місцевого самоврядування перед юридичними особами, банківськими установами за внутрішніми та зовнішніми зобов’язаннями.

Отже, бюджетна класифікація є вичерпним, єдиним систематизованим угрупуванням доходів, видатків (зокрема і кредитування за вирахуванням погашення) та фінансування бюджету за ознаками економічної сутності, функціональної діяльності, організаційного устрою та іншими ознаками відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів.

Слід зазначити, що достатньо новим поняттям у фінансовому праві є поняття «міжбюджетні відносини», яке з’явилося вперше з прийняттям БК України. Так, відповідно до ст. 81 БК України, міжбюджетні відносини — це відносини між державою, АРК та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією та законами України. Метою регулювання цих відносин є вдосконалення системи відносин між ланками бюджетної системи.

У БК України закріплені перелік доходів кожної з ланок бюджетної системи України, порядок і умови їх зарахування до відповідних видів бюджетів, а також перелік видатків, які здійснюють із відповідного рівня бюджету. Так, до закріплених доходів належать ті, які постійно нормативними актами віднесені до дохідної частини бюджетів певного рівня на невизначений у часі строк у розмірі територіального надходження повністю або в чітко фіксованому розмірі. Податки й збори, які закріплені БК України на постійній основі за бюджетами місцевого самоврядування та які враховують під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, становлять кошик доходів місцевого самоврядування.

До регулюючих належать доходи, передбачені Законом про Державний бюджет (рішенням про місцевий бюджет). Тобто, їх надходження щорічно визначаються та перерозподіляються між різними бюджетами.

Видатки бюджетів усіх ланок групують за предметною ознакою відповідно до Бюджетної класифікації України. Крім того, важливим є поділ видатків, що використовуються для здійснення повноважень за рахунок державного та місцевих бюджетів у ст. 82 БК України на три групи:

1) видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші, передба чені цим Кодексом видатки, які не можуть бути передані до виконання АРК та місцевому самоврядуванню;

2) видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані до виконання АРК та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх використання на основі принципу субсидіарності;

3) видатки на реалізацію прав та обов’язків АРК та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер та визначені законами України.

Видатки місцевих бюджетів, відповідно до ст. 87-91 БК України, розподіляються на такі групи:

1) видатки, що враховують чи не враховують під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів;

2) видатки, пов’язані з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування;

3) видатки, пов’язані з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.

З метою перерозподілу коштів між ланками бюджетної системи застосовують певні методи бюджетного регулювання. Під бюджетним регулюванням розуміють надання коштів із загальнодержавних джерел, які закріплені за бюджетами вищого рівня, бюджетам нижчих рівнів із метою збалансування їх на рівні, потрібному для здійснення відповідних повноважень, виконання планів економічного й соціального розвитку на певній території. У процесі бюджетного регулювання застосовують такі методи: процентні відрахування від територіальних надходжень загальнодержавних податків і зборів за нормативами, які щорічно встановлює рада вищого рівня, та трансферти (дотації, субвенції, субсидії). Їхній перелік та розміри визначають щорічно окремо в Законі про Державний бюджет України та рішенні про місцевий бюджет на поточний рік.

2. Бюджетне право

Бюджетне право як підгалузь фінансового права — це сукупність фінансово-правових норм, що регулюють суспільні (фінансові) відносини, які виникають у зв’язку з формуванням, розподілом і використанням державного і місцевого бюджетів на території України.

Предмет бюджетного права — суспільні відносини, які виникають з приводу формування, розподілу та використання бюджетних фондів.

В юридичній літературі норми бюджетного права поділяються на матеріальні та процесуальні.

Матеріальні норми закріплюють структуру бюджетної системи України, перелік доходів та витрат, порядок їх розподілу між бюджетами, а також повноваження суб’єктів бюджетних правовідносин.

Процесуальні норми встановлюють порядок проходження бюджету — складання та розгляд проекту бюджету, затвердження та виконання бюджету, а також складання, розгляд та затвердження звіту про виконання бюджету.

Особливості бюджетних правовідносин:

1) це вид фінансових правовідносин;

2) виникають із фінансової діяльності та мають грошовий характер;

3) одна зі сторін наділяється владними повноваженнями щодо іншої;

4) виникнення, зміна та припинення завжди пов’язані з нормативно-правовими актами;

5) мають періодичний характер (з початком нового бюджетного періоду та дією нового закону про Державний бюджет або рішенням про місцевий бюджет виникають нові бюджетні правовідносини);

6) у бюджетних правовідносинах бере участь більш вузьке коло суб’єктів, ніж в інших видах фінансових правовідносин (суб’єктами бюджетного права є юридичні особи, які беруть участь у розподілі доходів та видатків між різними видами бюджетів або одержують із державного чи місцевих бюджетів грошові кошти у різних формах (фінансування, дотації, субвенції тощо), або беруть участь у бюджетному процесі). Таким чином, не є суб’єктами бюджетних правовідносин юридичні особи недержавної чи немуніципальної форм власності. Їх взаємовідносини з бюджетом опосередковуються через податкові або кредитні відносини. Не можуть бути суб’єктами бюджетних правовідносин і окремі громадяни. Їх взаємовідносини з бюджетом також опосередковуються через податкові, трудові та інші види правовідносин.

Суб’єкти бюджетного права здатні мати суб’єктивні права та виконувати встановлені законодавством обов’язки. Бюджетні права України та органів місцевого самоврядування можна класифікувати.

Бюджетні права України:

• у галузі консолідованого бюджету України;

• у галузі Державного бюджету України;

• у галузі місцевих бюджетів.

Бюджетні права органів місцевого самоврядування:

• у галузі Державного бюджету України;

• у галузі зведеного бюджету (обласного, міського, районного);

• у галузі бюджетів нижчого рівня органів місцевого самоврядування.

Бюджетні права України та органів місцевого самоврядування — це сукупність повноважень (прав та обов’язків), які належать їм в особі органів державної влади та місцевого самоврядування, встановлених законодавством для формування, затвердження та виконання відповідного бюджету та регулювання бюджетних відносин на відповідній території.

Повноваження України як суверенної держави у галузі бюджету досить широкі. У БК України вони конкретизуються через повноваження органів державної влади, які виступають від імені держави. Відповідно до Конституції України та БК, до повноважень України у галузі бюджету належать:

• визначення основних напрямків бюджетної політики (ст. 33 БК України); встановлення загальних принципів організації та функціонування бюджетної системи України (ст. 92 Конституції України та статті 5–7 БК України); визначення видів видатків, які вносяться до Державного бюджету та місцевих бюджетів;

• визначення дохідних джерел, які надходять на формування державного та місцевих бюджетів, передусім, шляхом оподаткування (відповідно до ст. 92 Конституції України податки та збори встановлюються лише законами);

• розподіл дохідних джерел між Державним та місцевими бюджетами (ст. 29, 64–68 БК України);

• розмежування видатків між бюджетами, які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів (статті 88–90 БК України);

• затвердження єдиної бюджетної класифікації (статті 8–12 БК України);

• встановлення основ бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування (статті 142, 143 Конституції України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»);

• здійснення методичного управління бюджетною діяльністю та контроль за дотриманням бюджетного законодавства.

Ці повноваження належать Україні як державі, на території якої здійснюється єдина бюджетно-фінансова політика.

Бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування складаються із встановлення порядку прийняття та виконання місцевих бюджетів (складання та розгляд проектів бюджетів, їх затвердження рішеннями про місцеві бюджети, їх виконання, здійснення контролю за їх виконанням та затвердження звітів про виконання).

Відповідно до ст. 75 БК України, особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний період Раді міністрів АРК, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад доводить Міністерство фінансів України. Оскільки в Україні існує єдина бюджетна система та бюджетні відносини, що регулюються єдиним бюджетним законодавством (ст. 4 БК України), органи місцевого самоврядування мають право самостійно вирішувати питання місцевого значення щодо власного бюджету та бюджету нижчого рівня, але в межах їх компетенції. Відповідно до Закону України від 21 травня 1997 року, № 280 «Про місцеве самоврядування в Україні», місцеві бюджети є самостійними та не вносяться до Державного бюджету України. Місцеве самоврядування в Україні забезпечує самостійне вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, використання та розпорядження комунальною власністю.